PENAMBANGAN EMAS TANPA IJIN DITINJAU DARI MINAMATA CONVENTION ON MERCURY

Oleh: Mochammad Farisi, LL.M

Hukum dan kekuasaan mempunyai hubungan yang sangat erat, kekuasaan mempunyai fungsi sebagai alat untuk membentuk hukum, sedangkan hukum berfungsi untuk melegitimasi kekuasaan, mengontrol kekuasaan, dan juga sebagai alat mengawasi dan mewadahi pertanggungjawaban kekuasaan.

Salah satu bentuk perkembangan hukum adalah lahirnya teori hukum pembangunan yang dipelopori oleh Mochtar Kusumaatmadja pada tahun 1973. Jika dikaji secara substansial, teori hukum pembangunan merupakan hasil modifikasi dari Teori Roscoe Pound yaitu Law as a tool of social engineering yang dikenal sebagai aliran Pragmatig legal realism yang kemudian diubah menjadi hukum sebagai sarana pembangunan.

Terkait kekuasaan pemerintah di bidang lingkungan hidup, maka sesuai dengan kewenangan yang terdapat dalam UU No. 24 Tahun 2000 tentang Perjanjian Internasional, maka pemerintah meratifikasi Minamata Convention on Mercury. Konvensi ini dibentuk untuk melindungi kesehatan manusia dan lingkungan hidup dari emisi dan lepasan merkuri maupun senyawa-senyawa merkuri yang bersifat antropogenik atau berdampak buruk pada manusia, organisme lain, bioma dan ekosistem.

Deklarasi Pengendalian Pencemaran dan Kerusakan Lingkungan Akibat Pertambangan yang diorganisasikan oleh Kementerian Lingkungan Hidup & Kehutanan pada tahun 2015, menjelaskan bahwa kegiatan pertambangan tradisional yang dilakukan rakyat dengan peralatan sederhana dan skala kecil serta tidak terikat dengan perizinan formal dan seringkali “liar” disebut Pertambangan Emas Tanpa Izin (PETI). Namun seiring perkembangan global dan negosiasi perjanjian merkuri, istilah PETI kemudian mulai diganti dengan Pertambangan Emas Skala Kecil (PESK).

Dalam forum internasional istilah ini dikenal dengan ASGM atau singkatan dari Artisanal and Small-scale Gold Mining.
Terkait dengan pengaturan Pertambangan Emas Skala Kecil dijelaskan dalam pasal 7 (2) Konvensi, yang artinya setiap negara yang memiliki penambangan dan pengolahan emas skala kecil dalam wilayahnya harus mengambil langkah untuk mengurangi, dan jika bisa, menghilangkan penggunaan merkuri dan senyawa merkuri pada, serta emisi dan lepasan merkuri dan senyawa merkuri dari penambangan.

Pasal 7 (3) menjelaskan bahwa bahwa negara pihak harus segera membuat rencana aksi nasional penghapusan dan pengurangan merkuri berdasarkan Lampiran C Konvensi dan melaporkan ke secretariat United Nations Environment Programme (UNDP).

Pengesahan Konvensi Minamata ini mempertegas adanya hubungan antara hukum dengan kekuasaan. Pemerintah yang berkuasa membentuk produk hukum penanganan Merkuri, yang dibuat untuk mengatur tata kelola PESK diluar maupun di dalam kawasan hutan, tata niaga pengadaan dan distribusi merkuri, pengembangan alternatif mata pencaharian bagi para penambang, serta bantuan medis atau kesehatan kepada masyarakat yang terpapar merkuri (Hg) dan memberikan sosialisasi secara lebih luas dari aspek kesehatan.

Sesuai amanat Pasal 7, rencana aksi nasional yang harus dibuat Indonesia harus sesuai dengan Lampiran C Minamata Convention on Mercury, diantaranya memuat: a). .Strategi kesehatan masyarakat dalam hal pajanan terhadap merkuri pada penambang emas skala kecil dan masyarakat sekitar serta peningkatan kesadaran melalui fasilitas kesehatan, b). Strategi untuk mencegah terpajannya populasi rentan, terutama anak-anak dan wanita usia subur, khususnya wanita hamil, terhadap merkuri yang digunakan pada pertambangan emas skala kecil;

Dalam Lampiran C Konvensi Minamata, negara pihak yang memiliki penambangan dan pemrosesan emas rakyat dan berskala kecil dalam wilayahnya harus mengambil langkah untuk mengurangi, dan jika bisa menghilangkan penggunaan merkuri dan senyawa merkuri, serta emisi dan lepasan merkuri dan senyawa merkuri dari pemrosesan mineral logam emas.

Pembangunan Hukum Nasional Terhadap PETI

Terkait dengan penghapusan merkuri, pada tahun 2001 United Nations Environment Programme (UNEP) melakukan kajian global tentang merkuri dan senyawa merkuri terkait dengan aspek dampak kesehatan, sumber, transportasi dan peredaran serta perdagangan merkuri, juga teknologi pencegahan dan pengendalian merkuri. Berdasarkan hasil kajian tersebut UNEP menyimpulkan bahwa diperlukan upaya internasional guna menurunkan risiko dampak merkuri terhadap kesehatan manusia dan keselamatan lingkungan hidup dari lepasan merkuri dan senyawa merkuri.

Dalam rangka mengendalikan merkuri secara internasional, UNEP menyelenggarakan Govening Council (GC) pada tahun 2009 yang menghasilkan Resolusi 2015 tentang Pembentukan Intergovernmental Negotiating Committee (INC) on Legally Binding Instrument of Mercury yang bertujuan untuk membentuk aturan internasional yang mengikat tentang pengaturan merkuri secara global. Dalam proses perumusannya, Indonesia turut berperan aktif dalam INC, mulai dari INC- 1 pada tahun 2010 di Stockholm hingga INC-S pada tahun 2013 di Jenewa yang menyetujui substansi Konvensi dan menyepakati nama Konvensi adalah “Minamata Conuention on Mercury’.

Pemerintah Indonesia yang merupakan bagian dari masyarakat internasional melakukan hubungan dan kerjasama internasional yang diwujudkan dalam perjanjian internasional dengan melakukan ratifikasi terhadap Konvensi Minamata. Ratifikasi ini dilakukan dengan membentuk UU No. 11 Tahun 2017 tentang Pengesahan Minamata Convention on Mercury.
Manfaat mengesahkan Konvensi Minamata bagi Indonesia, antara lain: 1). Memberikan dasar hukum bagi negara untuk mengeluarkan peraturan perundang-undangan dan kebijakan untuk menjamin lingkungan hidup yang bersih dan sehat kepada rakyat Indonesia; 2). Memberikan rasa aman dan menjaga kesehatan serta melindungi sumber daya manusia generasi yang akan datang akibat dampak negatif merkuri; 3). Memperkuat pengendalian pengadaan, distribusi, peredaran, perdagangan merkuri dan senyawa merkuri; 4). Menjamin kepastian berusaha di sektor industri, kesehatan, pertambangan emas skala kecil dan energi; 5). Mendorong sektor industri untuk tidak menggunakan merkuri sebagai bahan baku dan bahan penolong dalam proses produksi; Membatasi penggunaan merkuri sebagai bahan tambahan pada produk serta mengendalikan emisi merkuri; 6). Mendorong sektor kesehatan untuk tidak menggunakan lagi merkuri di peralatan kesehatan dan produk untuk kesehatan; 7). Meningkatkan kapasitas tenaga kesehatan untuk membantu atau menolong masyarakat yang terkena dampak akibat merkuri; 8). Mendorong PESK tidak menggunakan merkuri dalam kegiatannya; 9). memperkuat pengaturan dan pengawasan pengelolaan limbah yang mengandung merkuri; 10). mengurangi risiko tanah, air dan udara yang terkontaminasi merkuri; dsb
. Berdasarkan Pasal 7 (3) Konvensi Minamata menjelaskan bahwa bahwa negara pihak harus segera membuat rencana aksi nasional penghapusan dan pengurangan merkuri. maka untuk melaksanakan rencana aksi nasional ini pemerintah Indonesia telah menerbitkan Peraturan Presiden No. 21 Tahun 2019 tentang Rencana Aksi Nasional (RAN) Pengurangan dan Penghapusan Merkuri (RAN-PPM).

RAN-PPM adalah dokumen rencana kerja tahunan untuk mengurangi dan menghapuskan merkuri di tingkat nasional yang terpadu dan berkelanjutan memuat strategi kegiatan dan target pengurangan dan penghapusan merkuri yang diprioritaskan pada bidang: manufaktur, energy, pertambangan emas skala kecil dan kesehatan dilaksanakan dalam periode waktu 2018 sampai 2030. Target pengurangan dan penghapusan merkuri bidang prioritas pertambangan emas skala kecil adalah 100% dari jumlah merkuri sebelum adanya kebijakan RAN-PPM di tahun 2025.

Pasal 3 ayat (1 & 2) mengatur strategi pengurangan dan penghapusan merkuri dilakukan dengan cara: penguatan komitmen, koordinasi dan kerjasama antar kemeterian/lembaga pemerintah pusat dan daerah, pembentukan system informasi, penguatan keterlibatan masyarakat melalui komunikasi, informasi dan edukasi, penguatan komitmen dunia usaha dalam pengurangan merkuri, penerapan teknologi alternative ramah lingkungan/penglohan emas bebas merkuri, peningkatan kapasitas kepemimpinan kelembagaan dan SDM, pengalihan mata pencaharian masyarakat local, penguatan penegakan hukum.

Terkait dengan peran pemerintah Provinsi Jambi dalam pengurangan dan penghapusan merkuri, diatur dalam UU No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, dimana terdapat pembagian urusan pemerintahan bidang energy dan sumber daya mineral untuk sub urusan mineral dan batu bara. Dalam Pasal 6 Perpres 21 Tahun 2019, daerah provinsi dan kabupaten/kota segera menyusun dan menetapkan Rencana Aksi Daerah (RAD-PPM) dan berpedoman pada RAN_PPM.

Dalam penyelenggaraan RAD-PPM provinsi, gubernur bertugas; menyusun, melaksanakan dan mengkoordinasikan RAD-PPM, melaporkan minimal satu tahun satu kali kepada Menteri Dalam Negeri dan Bapenas serta memberikan pendampingan bagi bupati/walikota dalam menyusun RAD-PPM tingkat kab/kota.

Berikut beberapa rencana aksi yang harus dilakukan pemerintah daerah dalam mengurangi penggunaan merkuri kususnya di bidang prioritas penambangan penambangan emas skala kecil dan/atau PETI; 1). Menetapkan dan melakukan sosialisasi RAD-PPM Provinsi ke kabupaten/kota, 2). Melakukan upaya perlindungan populasi berisiko, terutama anak-anak dan perempuan dan pengendalian dampak kesehatan akibat pajanan merkuri melalui penyusunan pedoman tata laksana penanganan keracunan merkuri, 3). Mengembangkan peningkatan pemahanan aparatur pemerintah daerah terkait pertambangan rakyat berizin. 4). Melaksanakan kerjasama pengurangan dan penghapusan merkuri serta penanggulangan dampak merkuri dengan organisasi non pemerintah dan LSM. 5). Melakukan pemantauan kualitas lingkungan secara berkala dan pengembangan laboratorium penelitian dan pemantauan merkuri di daerah serta riset/penelitian merkuri.
Enam (6) Memasukkan bahaya penggunaan merkuri dalam pelajaran sekolah serta melakukan kampanye risiko dampak merkuri terhadap masyarakat, 7). Meningkatkan pengetahuan dan partisipasi aktif, serta perilaku masyarakat tentang dampak kesehatan akibat pajanan merkuri di lokasi PESK, 8). Meningktkan good mining practice bagi pelaku usaha izin pertambangan rakyat, 9). Sosialisasi pedoman pemulihan lahan dan riset kajian alternative teknologi pengolahan emas bebas merkuri, 10). Penyusunan feasibility studi (FS) dan Detailed Enginering Design pengolahan emas dan penyimpanan emas tanpa merkuri, 11). Menyusun kajian dampak social, ekonomi pengunaan merkuri pada PESK, dan 12). Kampanye dan pengawasan serta penindakan/penertiban pertambangan tanpa ijin/illegal.
Kembali ke topik awal mengenai hubungan hukum dengan kekuasaan, maka Perpres No. 21 Tahun 2019 tentang RAN-PPM adalah dibentuk kongkrit dan teknis hadirnya kekuasan negara membentuk peraturan hukum untuk mengatur rakyat dan melindungi lingkungan dari pecemaran akibat penggunaan merkuri. Khusus di pemerintahan daerah, gubernur/bupati/walikota segera membuat RAD-PPM.

*Mahasiswa DIH UNJA 2021